Kulturelle Menschenrechte in Deutschland – Umsetzung und Kontrolle • Von Max Fuchs

Eine-Welt-Skulptur mit Spiegelbild am UN-Gebäude in New York

Die Vereinten Nationen werden in der öffentlichen Meinung in erster Linie mit Blauhelmen und dem Sicherheitsrat in Verbindung gebracht. Dort werden die Entscheidungen getroffen, wo militärisch interveniert wird, gegen welchen Diktator Sanktionen ausgesprochen werden oder wo man es dann doch besser der Nato überlässt.

Gelegentlich rücken aber auch andere Organe, Personen oder Unterorganisationen in den Mittelpunkt des Interesses. Wenn etwa ein Deutscher (wie Klaus Töpfer) erfolgreich einige Jahre von Kenia aus ein wichtiges UN-Programm geleitet hat, wenn ein deutsches Staatsoberhaupt vor der Vollversammlung sprechen darf – oder wenn ein Sonderbotschafter Deutschland besucht. Sonderbotschafter nimmt man eher selten zur Kenntnis. Der Schweizer Soziologe Jean Ziegler, lange Jahre Sonderbotschafter für das Recht auf Nahrung, wurde bekannt, weil er sich mit den Großen und Mächtigen der Welt angelegt und den brutalen globalisierten Kapitalismus als Ursache für das Massensterben in Afrika, Asien und Südamerika angeprangert hat. Bekanntheit erhielt in Deutschland ein Sonderbotschafter für das Recht auf Bildung. Denn dass Sonderbotschafter solche Länder aufsuchen, die man ohnehin wegen der Verletzung der Menschenrechte kritisiert, ist klar. Aber Deutschland?

In der Tat besuchte Professor Vernor Muñoz 2006 Deutschland, weil die PISA-Ergebnisse den Verdacht aufkommen ließen, dass das Menschenrecht auf Bildung verletzt sein könnte. Sein Bericht bestätigte dies. Und immerhin gestand der damalige Kultusministerkonferenz (KMK)-Präsident zu, dass man den Bericht aufmerksam studieren wolle. Inzwischen ist Prof. Muñoz seit 2010 nicht mehr im Amt (die Amtszeit dauert 6 Jahre). Was sein Nachfolger, Kishore Singh, tun wird, ist noch unklar. Denn eigentlich war geplant, dass in einem Folgebesuch überprüft werden sollte, ob und was sich geändert hat seit 2006.

Aber es gibt noch andere Konventionen, in denen Bildung und Kultur eine Rolle spielen. Denn es gehört zur Praxis dieser Konventionen, dass zwar die Menschenrechte universell sind und für alle gelten, man aber doch immer gerne Ausnahmen machen möchte: bei Frauen, bei Kindern, bei Zuwanderern, bei Behinderten. Deshalb gibt es eine gewisse Redundanz: Denn zu jeder der genannten Gruppen gibt es spezielle Konventionen, in denen jeweils das Recht auf Bildung und Kultur, und generell auf Teilhabe bekräftigt wird. Jede dieser Konventionen hat zudem eigene Kontrollmechanismen. So müssen die Mitgliedsstaaten, die sie ratifiziert haben, regelmäßig Umsetzungsberichte vorlegen, die von Kommissionen überprüft werden. Zuständig ist in der Regel der Ausschuss für Menschenrechte mit Sitz in Genf, eine Kommission des Rates für Wirtschaft und Soziales, neben dem Sicherheitsrat der zweite, allerdings unbedeutendere ständige Rat der Vereinten Nationen. Kürzlich hat dabei ein 9-Seiten-Papier dieses Ausschusses die Ehre erfahren, auch von Boulevard-Zeitungen gewürdigt zu werden. Kritisch natürlich, denn der Bericht war von seinem Inhalt her eine Katastrophe. Den Grund für die Negativbilanz fand man darin, dass der Ausschuss die falschen Leute in Deutschland gefragt habe. Worum geht es? Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR) aus dem Jahre 1948 gilt zwar als eines der wichtigsten Dokumente des 20. Jahrhunderts, doch hat sie keinerlei Bindekraft. Daher wollte man eine verbindliche Konvention, die ordnungsgemäß von jedem Mitgliedsstaat ratifiziert werden sollte.

Es wurden dann zwei Pakte, die man 1966 beschloss und die erst zehn Jahre später, also fast 30 Jahre nach der Abstimmung über die AEMR, in Kraft traten. Man teilte die Menschenrechte in zwei Gruppen auf: die klassischen Abwehr- und Schutzrechte des Einzelnen (Pakt für politische und Bürgerrechte) und das Bündel von Rechten, bei denen der Staat intervenieren – das heißt: umverteilen – muss: den Pakt über soziale, ökonomische und kulturelle Rechte. Zu jedem der Rechte müssen regelmäßig Umsetzungsberichte vorgelegt werden. Kulturpolitisch ist vor allem der zweite der genannten Pakte relevant, in dem es unter anderem um kulturelle Rechte geht. Der letzte Staatenbericht aus Deutschland wurde 2008 vorgelegt. Federführend ist das Sozial- und Arbeitsministerium. Immerhin steht in diesem Bericht zu Art. 25 (Recht auf kulturelle Teilhabe), dass es erhebliche Probleme mit der Teilhabe aller Menschen am Kulturangebot gebe. In diesem Kontext werden dann die Aktivitäten des Kulturstaatsministers angeführt, bei denen insbesondere die Initiativen zur kulturellen Bildung dieses Teilhabeproblem lösen helfen sollen. Mit der zwar wichtigen, aufs Ganze gesehen sehr begrenzten Aktivität des Bundes hat man somit ca. 90 Prozent der öffentlichen Kulturförderung in Deutschland nicht berücksichtigt. Denn diese liegt in der Verantwortung von Ländern und Kommunen. Aufgeregt hat sich die Presse jedoch nicht über diesen Passus, sondern darüber, dass auf den davorstehenden Seiten nach allen Regeln der Kunst kritisiert wird – freilich in höflichster Sprache: Man beschwert sich, dass Deutschland sich beharrlich weigert, frühere Empfehlungen umzusetzen. Man spricht über wachsende Armut, vor allem Kinderarmut. Man fordert auf, dass Staat und Unternehmen in internationalen Verträgen die kulturellen, sozialen und ökonomischen Rechte einhalten sollen, man spricht die mangelhafte Unterstützung bei der Bildung von Zuwanderern an (ebenso wie PISA und Prof. Muñoz es getan haben), man geht kritisch auf die Behandlung von Asylsuchenden ein etc. All dies ist in den „Concluding Observartions of the Committee on Economic, Social und Cultural Rights“ vom 20.05.2011 nachzulesen. Schließlich wurden für den nächsten Bericht, vorzulegen bis zum 30.06.2016, konkrete Erwartungen formuliert: unter anderem Straßenkinder, Umgang mit geistig behinderten Menschen, Drogenprävention. Und schließlich: Die Bundesregierung wird aufgefordert, diesen Bericht weiträumig zu verbreiten und die Zivilgesellschaft in die Erstellung des nächsten Berichtes einzubeziehen.

Wer sich zum ersten Mal mit diesen Fragen auseinandersetzt, reibt sich verwundert die Augen. Denn kaum eine Institution in Deutschland, auch nicht die Medien oder die Opposition, hat die Bundesrepublik Deutschland in dieser deutlichen Form über sich selbst aufgeklärt. Es lohnt sich offenbar, sich mit diesen Prozeduren auseinanderzusetzen. In früheren Jahren gab es etwa im jugendpolitischen Bereich ein gewisses Aufsehen, als der Staatenbericht zur Umsetzung der Kinderrechtskonvention vom Menschenrechtsausschuss in Genf zur gründlichen Überarbeitung zurückgewiesen wurde. Seinerzeit hatten brave Ministerialbeamte sorgfältig alle Rechtsvorschriften im Umgang mit Kindern aufgelistet. Das war dem Ausschuss allerdings zu wenig: Er wollte über die Lebenswirklichkeit der Kinder etwas wissen. Es war die Zeit, als erstmals in dem offiziellen Kinder- und Jugendbericht der Bundesregierung, der von einer unabhängigen Kommission erstellt wird, von Kinderarmut die Rede war. Eine schlecht beratene Jugendministerin wollte dies seinerzeit mit einer falschen Armutsdefinition abwehren. Inzwischen wissen wir es besser – und die Weltöffentlichkeit offensichtlich auch.

Es ist also die Gelegenheit zu nutzen, die Pakte und Konventionen, die die Menschenrechte garantieren, ernst zu nehmen. Mit dem vorgesehenen Monitoring-System, mit der Aufforderung an die Zivilgesellschaft, die Berichterstattung nicht dem Staat alleine zu überlassen, hat diese gute Karten, sich einzumischen. Dies gilt insbesondere für die UNESCO-Konvention zur kulturellen Vielfalt. Auch hier ist ein Monitoring-System  vorgesehen. Auch hier wird die Zivilgesellschaft explizit erwähnt. Auch hier hat sich – in Anlehnung an das Verfahren bei der Kinderrechtskonvention – eine „Bundesweite Koalition“ gegründet, die den Prozess der Umsetzung begleiten soll. Und auch hier steht im nächsten Jahr die Vorlage eines ersten Staatenberichtes an. Vermutlich bereitet sich die Regierung auf diesen Bericht ernsthaft vor. In jedem Fall tut es die Bundesweite Koalition. Eine erste Idee liegt auf dem Tisch: Ein „Kaleidoskop kultureller Ausdrucksformen“ soll entstehen, eine Sammlung von Best- Practice-Beispielen. Das kann und soll man sicherlich tun.

Allerdings hat sich meine Bewertung solcher Gute-Beispiele-Sammlungen (ich war an etlichen beteiligt) in den letzten Jahren deutlich verändert. Denn letztlich macht man dies immer dann, wenn einem sonst nichts einfällt. Der praktische Wert geht meistens gegen Null. Denn eine Übertragbarkeit ist selten möglich, weil „gute Beispiele“ nur deshalb gut sind, weil die Rahmenbedingungen stimmen. Und diese sind nun mal stets verschieden. Eine Reihe „guter Beispiele“ wird zudem schnell zur bloß symbolischen Politik, wenn sie suggerieren will, wie viel Tolles schon geschehen ist. Manchmal ist deshalb eine kritische Bestandsaufnahme darüber, was nicht funktioniert, eindeutig hilfreicher, auch wenn sie wehtut. Vielleicht wäre zu überlegen, neben den guten Beispielen, die sich mit Sicherheit finden lassen (und die auch schon häufiger publiziert wurden, man kennt ja schließlich die üblichen „Verdächtigen“ und die Debatte beginnt nicht erst jetzt), eine Liste mit schlechter Praxis, und zwar mit einer Praxis, die aufgrund schlechter Strukturen schlecht ist, zusammenzustellen. Denn Aufgabe der Politik ist es weniger, gute Praxisbeispiele zu ermöglichen, sondern gute Strukturen zu schaffen, die flächendeckend eine gute Praxis ermöglichen.

Denkbar ist auch ein plurales Vorgehen wie bei dem oben genannten Pakt: Neben dem offiziellen Staatenbericht gab es eine größere Anzahl von „Parallelberichten“ aus der Zivilgesellschaft, die alle auf der offiziellen Homepage des Menschenrechtsausschusses publiziert wurden. Beate Rudolf, die Leiterin des Instituts für Menschenrechte, einer unabhängigen Institution, die Deutschland zur kritischen Beobachtung der Umsetzung der Menschenrechte einrichten musste, wies darauf hin, wie wichtig für die Qualität des Verfahrens solche Parallelberichte sind, die natürlich aus unterschiedlichen Interessenlagen heraus geschrieben werden und unterschiedliche Qualität haben. Auch ist ihr Hinweis wichtig, dass auf nationaler Ebene bereits vor der formellen Anhörung in Genf eine Debatte der Regierung mit zivilgesellschaftlichen Organisationen hätte geführt werden können.

Wir könnten bei dem anstehenden Monitpring-Prozess der UNESCO-Konvention aus solchen Erfahrungen lernen. Möglicherweise ist eine plurale Meinungsäußerung gerade bei diesem komplexen Thema hilfreich. Insgesamt könnte es aufschlussreich sein, die in den Berichten zu den verschiedenen Konventionen zu findenden Stellungnahmen zur kulturellen Teilhabe zu sichten – und sich aus zivilgesellschaftlicher Sicht verstärkt in die Diskussion einzumischen. Es scheint so, als ob die Empfänger der Staatenberichte dafür ein offenes Ohr hätten.

Der Verfasser ist Präsident des Deutschen Kulturrates

REDAKTION Stefanie Ernst | Hinterlasse einen Kommentar

Kommentar hinterlassen